关于新区城市管理体制改革工作的专题
调研报告
青岛市黄岛区人大常委会
（2017年5月11日）
根据工委区委主要领导的指示精神，4月25日，区人大常委会组织部分人大常委会组成人员和人大代表，由区人大常委会主任佟海燕同志带队，通过实地察看、询问交流、听取汇报、召开座谈会等多种方式，对红石崖、长江路等城市管理体制改革推进速度快、效果好的街道进行了视察。同时，还专门组成城市管理体制改革工作调研小组，于4月26日—4月30日、5月2日-5月9日，深入相关部门、街道、企业，对隐珠街道、珠海街道、西海岸公用集团等单位的典型经验做法，进行了现场调研并召开了座谈会；同区城市管理局、隐珠街道、西海岸公用集团分别进行了讨论研究；同相关部门街道企业的普通工作人员、基层人大代表、执法队员、园林环卫工人、社区群众进行了广泛的沟通和交流。现将调研情况汇报如下：
一、新区城市管理体制改革工作总体情况
新区成立以来，工委区委着眼于提高城市治理能力、增进民生福祉、加快新型城市建设，深入推进城市管理体制改革，不断改进城市管理工作，开创了新区城市管理体制改革工作新局面。
（一）城市管理规范标准体系日臻完善。工委区委结合新区实际，学习借鉴国际先进城市管理理念和国内先进地区城市管理创新做法，研究出台了《关于城市管理体制改革的意见》《城市管理体制改革实施方案》《城市管理执法体制改革实施细则》《城市管理工作标准》《城市管理责任清单》等一系列城市管理规范标准，对城市管理的主体范围、原则目标、管理体制、行政执法、公众参与等都作出了系统性规定，为推动新区城市管理走向城市治理打下了良好的制度基础。
（二）城市管理体制属地化改革框架基本形成。目前，新区城市管理事权、综合行政执法权、养护作业管理权已按规定完成下放，城市管理执法“重心下移”取得重大突破。
一是城市管理事权划分明确。根据属地化原则，制定实施了《城市管理责任清单》，明确了14个街道的城市管理责任主体地位，具体负责辖区内道路保洁、园林绿化、环境卫生以及河道、海岸线的养护管理，负责背街小巷、居民楼院环境卫生和小区物业管理。区城管局履行行业指导、协调、监管和考核职能。改革方案规定下放街道的城市管理事项，已经全部交接完成。
二是城市管理执法权责任清晰。根据权责一致原则，制定了《城市管理执法体制改革实施细则》，确认了区综合行政执法局、镇街执法中队在行政执法领域的权力责任清单。确定由镇街承担的城市管理执法领域共计8类400余项执法权限全部下放，占全部执法权限的27%。属地镇街案件3260起全部交接完毕；下沉镇街工作人员410人（在编人员与协管员各占50%），约占区综合执法局执法队伍的70%，已经全部到岗并履行执法职责。
三是城市管理养护作业下移基本完成。根据新区城市管理体制改革的要求，各街道与西海岸公用事业集团，相互主动对接沟通，签订了《作业服务合同》。根据合同约定，区城管部门负责管理的道路保洁393条约1914万平方米、绿地约1206万平方米、7条城区河道完成交接；各街道自管的道路保洁、绿地分别完成约140万平方米、44万平方米以及23条河道的交接工作，其余部分正在进行测绘核准工作。
（三）城市管理体制改革顺利推进。在调研过程中，根据我区出台的《城市管理体制改革实施方案》，我们对新区城市管理体制改革的目标任务进行了细分，共梳理出具体目标任务58大类108项。其中，规定今年3月31日前必须完成的有33项，已完成31项；规定今年4月1日起开始实施、12月31日前完成的有72项，涉及区政府职能部门的均已破题实施，涉及街道的目标任务中绝大部分正在积极有序推进；规定今年7月1日开始实施、12月31日前完成的目标任务有3项，正在进行调查研究。新区城市管理体制改革工作已进入全面推进实施阶段。
（四）环卫工人关爱持续推进。在各街道建立环卫工人爱心点899处，成立了定向扶持贫困环卫工人的“一枝一叶”公益服务社和环卫工人关爱专项基金，开展了环卫工人91个“微心愿”认领和困难环卫工人救助活动，改善了环卫工人的工作条件，增强了环卫工人的归属感。
二、主要困难和问题
从调研了解的情况分析，新区城市管理体制改革具有“四梁八柱”性质的主体框架已经确立。但从各项改革措施的具体落实和推进实施来看，在区、街道、企业层面还存在着一些不容忽视的困难和问题。
（一）区级层面存在的主要困难和问题
一是部分服务保障措施没有及时跟进。截止5月10日，城维费仍然没有完成最终核准；整合优化基层协管力量，加强街道市政园林环卫专业技术力量的配备仍然没有到位；街道执法队员（拥有执法资格）在各街道的配备数量不尽合理。
二是多头管理养护问题尚未完全解决。从道路保洁来看，街道辖区范围内的国道、省道、县乡道仍分属于公路、交通部门管理。
三是市政园林环卫基础设施建设不平衡。新区成立以来，尽管每年都加大对西区市政园林环卫基础设施的投入建设力度，但由于历史欠账较多，市政基础设施比较薄弱，相比东区，西区市政园林环卫基础设施普遍陈旧，数量少、档次低，日常维护压力较大。
四是建筑废弃物处置管理工作亟待加强。目前，新区城区范围内，仍有存量渣土堆约72万方（建筑垃圾约60万方、混合垃圾约12万方）尚未有效清理；建筑废弃物运输处置和建设工地管理尚不规范，建筑垃圾洒漏、车辆带泥上路污染路面现象时有发生，给路面保洁造成较大压力。
（二）街道层面存在的主要困难和问题
一是认识程度不一。据了解，部分街道对我区出台的《关于城市管理体制改革的意见》《城市管理体制改革实施方案》《城市管理执法体制改革实施细则》《城市管理责任清单》等一系列改革制度措施，与自身实际结合不够紧密，在对新区城市管理体制改革工作的理解和把握上还有欠缺。
二是改革工作推进不平衡。我区《城市管理体制改革重点任务配档表》规定今年3月31日起开始实施、属于长期持续推进的38类72项目标任务中，涉及街道承接实施推进的有32项，绝大部分仅仅是点个卯破个题，部分精细化工作尚未完全展开。
三是部分街道行政执法人员匮乏。以隐珠街道为例，现有行政执法人员19人（拥有执法资格），户籍人口46万，人均执法力量约为万分之零点四。部分街道的行政执法力量实行“三班倒”之后，往往每班只有二三名行政执法人员（拥有执法资格）。特别是一些辖区面积大、外来人口多、管理任务重的街道，执法力量不足的问题更加突出。
四是街道园林专业技术管理人员不足。从调研的情况看，部分街道在修剪、洒药、栽培、造型等专业技术要求较高的园林管护方面，存在着“外行指导内行”的现象，园林专业技术管理队伍建设有待于进一步加强。
（三）企业层面存在的主要困难和问题
一是部分作业队员缺乏必要的专业技术技能。作业队员年龄结构老化，平均年龄五十五岁左右，负责简单的清扫保洁环卫工作尚能胜任，但是对造型修剪、病虫害防治、灌溉施肥等专业技术要求较高的园林养管工作来说，仍需进一步提高精细化管养技能。
二是现有清扫车辆严重不足。目前，由西海岸公用集团负责的保洁总面积达到1976万平方米，其中机扫面积为669.5万平方米。据了解，该公司现共有垃圾清扫车90台，其中，湿式机扫车78台，干式12台（冬季使用）。以湿式清扫车为例，每台湿式清扫车理论上日清扫量约为9万平方米；按压缩车故障率9.55%、湿式机扫故障率10.13%计算，每天清扫、压缩车辆的正常运行率为95%，理论上只能满足每天清扫一次，难以满足实际工作需要。
三、建议
现结合新区城市管理体制改革推进过程中存在的困难和问题，从区、街道、企业三个层面，就如何积极推进城市管理体制改革提出如下建议：
（一）关于区级层面的工作建议
一要加大对街道属地化改革的保障服务力度。城市管理事权、行政执法权下放，街道能否有力承接和推进实施，直接影响改革成效。在我们梳理出的58大类108项目标任务中，涉及街道的共有30大类39项，分别约占改革目标任务总数的51.7%和36.1%。建议尽快完成城维费最终核准、完善执法人员配备、加大环卫园林和执法人员培训等基本保障服务工作。
二要加大市政设施维护资金投入力度。同青岛市其他各区城维费标准相比，我区仍处于中等偏下水平。建议参照青岛市维护标准，按照经济增长比率，建立区城市管理财政投入正常增长机制，保障城市管理运行的基本费用。
三要适当加大对基础薄弱街道的政策扶持力度。由于历史原因，部分街道市政园林环卫基础设施较为陈旧，基础薄弱环节较多。这也是部分街道普遍反映的困难和问题。建议在城维费核算标准上、在制定考核政策上、在配备城市管理执法人员上，适当向基础薄弱街道倾斜，实行街道分类管理，分类考核。
四要加大市政园林环卫设备配置力度。鉴于目前设施保养量、道路保洁面积的扩大和维护标准的提高，建议适当增加配备一定数量的清扫车辆和应急设备。对于投资较大的大型设备，建议积极探索融资租赁、购买服务等多种方式予以解决。
五要切实加大建筑废弃物管理力度。据了解，新区建设工地约占全青岛在建工程的1/4，建设施工、渣土运输给城市环境卫生工作带来了巨大压力。如果能管好施工现场、妥善解决建筑废弃物和渣土运输洒漏等问题，仅道路保洁工作量就可以大大减少。建议参照《青岛市建筑废弃物管理办法》，研究制定适合新区实际的《实施细则》，加大对渣土垃圾运输车辆的执法检查力度，切实加强对建筑废弃物运输处置市场秩序的规范和管理。
六要加快推进统一管护工作。区有关部门要积极沟通协调，将街道辖区范围内仍分属于公路、交通部门管理的国道、省道、县乡道纳入新区统一管护范围。
（二）关于街道层面的工作建议
一要加强组织领导。各街道要严格落实党政同责，街道党工委书记、街道办主任对城市管理体制改革工作要结合自身实际，认真研究部署，并指定专人具体靠上，定期或不定期的开展督促检查，及时研究解决改革推进过程中遇到的困难和问题，不断加大各项改革措施的落实力度，进一步提高对城市管理体制改革工作的组织领导能力。
二要制定街道城市管理体制改革实施方案。各街道要围绕工委区委关于城市管理体制改革的总体部署，认真组织街道社区学习宣传新区《关于城市管理体制改革的意见》《城市管理体制改革实施方案》《城市管理执法体制改革实施细则》《城市管理责任清单》《城市管理工作标准》等一系列制度措施，对本街道应当落实承担的改革任务，要结合自身实际认真研究、梳理细化，制定出本街道城市管理体制改革重点目标任务配档表，明确责任人和完成时限，确保圆满完成工委区委确定的各项改革目标任务。
三要开展全面细致的摸底普查工作。要组织专门人员对“三不管”区域进行全面普查实测，对物业小区、背街小巷、公共区域存在的问题进行全面梳理，建立街道环卫保洁地图和一路一表、一区一册、一网格一台账，夯实城市管理体制改革基层工作基础。
（三）关于企业层面的工作建议
一要严格执行《黄岛区城市管理工作标准》。要主动对标国内城市管理先进地区，以高于区的标准严格要求，切实提高道路保洁、园林绿化、河道养护等管理水平。
二要加强基层专业技术队伍建设。近期，要选拔一批技术过硬的骨干人员，充实到管养一线，切实解决作业队精细化管养技能不高的问题。同时,要制定中长期培训计划，不断加大对管理技术人员的培训力度，切实提高管理养护工作的技术水平。
三要加大设备投资力度。根据作业规模的扩大、养护标准的提高和管理部门精细化的要求，充分发挥企业的主动性和创造性，及时更新升级各类养管设备，切实提高环境卫生保障服务能力。
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